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10 años de la Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones

Compartimos el balance de nuestro compañero Adelqui Del Do (Delegado de Feduba Psico) sobre la Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones N° 26.657.

¿Qué dice la Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones?

La Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones N° 26.657 fue sancionada el 25 de noviembre de 2010 y promulgada el 2 de diciembre de 2010. El objeto de la ley es asegurar el derecho a la protección de la salud mental de todas las personas y el respeto de los derechos humanos de las personas con sufrimiento mental.

Dicha Ley es una política pública con perspectiva de derechos humanos que apunta a mejorar, no solo las condiciones de vida de miles de usuarios del sistema de salud mental, sino que además impulsa una inclusión social plena. Muchas personas alojadas en los llamados hospitales psiquiátricos son personas excluidas y abandonadas por la sociedad, donde a la “locura” se le suma la expulsión social.

Se consideran parte integrante de la ley los Principios de Naciones Unidas para la Protección de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Atención de Salud Mental, la Declaración de Caracas, la Reestructuración de la Atención Psiquiátrica dentro de los Sistema Locales de Salud, los Principios de Brasilia para el Desarrollo de la Salud Mental en las Américas. En marzo de 2007 la Organización de la Naciones Unidas presentó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Argentina fue uno de los primeros países en firmarla.

La ley permite regulación y control sobre las instituciones públicas y privadas de salud mental. Además, incluye las adicciones como parte de las políticas de salud mental. Cabe destacar que siempre existió un debate en torno a la salud mental y el consumo problemático de sustancias. En nuestro país, las adicciones no siempre han sido incluidas en la órbita de la salud mental.

De acuerdo a la Ley N° 26.657, a las personas con padecimiento mental no solo se les garantiza el derecho a una atención integral y humanizada, sino que debe ser tratado con la terapéutica menos restrictiva, promoviendo la integración familiar, laboral y comunitaria. Derecho a ser asistido por un abogado y el poder de tomar decisiones con respecto a su tratamiento.

Propone un abordaje de la salud mental interdisciplinario, acotando la hegemonía que supo tener la psiquiatría en este tema. Alicia Stolkiner (2005) señala que el abordaje interdisciplinario es simultáneamente una posición epistemológica y política, política en tanto desarticula campos de poder hegemónicos.

La ley establece como Autoridad de Aplicación al Ministerio de Salud de la Nación y  el presupuesto de salud mental tiene que alcanzar un mínimo de 10 % del presupuesto de salud. Realizar recomendaciones a las universidades públicas y privadas para formar profesionales en consonancia con la ley.  La Autoridad de Aplicación junto a la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación debe desarrollar estándares de habilitación y control de instituciones públicas y privadas. En coordinación con el Ministerio de Educación, de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social desarrollar planes de inserción laboral. La Superintendencia de Servicios de Salud tiene que controlar que las obras sociales se adecúen al cumplimiento de la ley. Políticas que lamentablemente se han logrado parcialmente.

Creación del Órgano de Revisión

La ley estableció la conformación de un Órgano de Revisión en el ámbito del Ministerio Publico de la Defensa, integrado por representante del Ministerio de Salud de la Nación, de la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, del Ministerio Público de la Defensa, de asociaciones de usuarios y familiares, de los profesionales y otros trabajadores de salud y organizaciones de derechos humanos, cuyo objetivo es proteger los derechos humanos de los usuarios del sistema de salud. Actualmente dicho Órgano funciona de forma muy satisfactoria.

Entre sus funciones se encuentra la de solicitar información a las instituciones de salud, recibir denuncias, evaluar internaciones involuntarias y apelar las decisiones del juez. Ante situaciones irregulares puede requerir la intervención judicial, como así también, realizar presentaciones ante el Consejo de la Magistratura para que sancione irregularidades de los jueces. Puede también realizar recomendaciones a la Autoridad de Aplicación.

¿Qué establece la Ley respecto a las internaciones?

La ley dispone que toda internación debe de cumplir con evaluación y diagnóstico interdisciplinario, motivos que la justifiquen y las firmas de dos profesionales de la salud. La persona internada bajo su consentimiento podrá abandonar la internación en el momento que lo desee. Cabe destacar, que la internación involuntaria es un recurso terapéutico excepcional y solo puede realizarse cuando el equipo de salud evalúa riesgo cierto e inminente para sí o para terceros. Si bien, no es un concepto sencillo de definir, el agregado de cierto e inminente acota arbitrariedades de profesionales y de familiares del paciente. En su artículo 21, la ley señala que la internación involuntaria debe notificarse obligatoriamente en un plazo de 10 horas al juez competente y al Órgano de Revisión, debiendo agregarse a las 48 horas todas las constancias previstas en el artículo 20.

El Juez en un plazo máximo de 3 días de notificado debe:

  1. Autorizar, si evalúa que están dadas las causales previstas por esta ley.
  2. Requerir informes ampliatorios de profesionales tratantes o indicar peritajes externos, siempre que no perjudiquen la evolución del tratamiento, tendientes a evaluar si existen los supuestos necesarios que justifiquen la medida extrema de la internación involuntaria y/o.
  3. Denegar, en caso de evaluar que no existen los supuestos necesarios para la medida de internación involuntaria, en cuyo caso debe asegurar la externación de forma inmediata.

Otro punto clave es que las personas internadas tienen derecho a un abogado que los defienda y la externación o permisos de salidas no requieren autorización del juez.

Es importante el rol del Poder Judicial para el cumplimiento de la Ley Nacional de Salud Mental. Un claro ejemplo fue lo sucedido a seis adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires que estaban de alta pero que no podían dejar los lugares de internación por la situación de abandono y pobreza en que se encontraban. La Cámara en lo Contencioso Administrativo, consideró que al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires le corresponde arbitrar “las medidas pertinentes que garanticen la externación” y mantener los “tratamientos ambulatorios que deban realizarse” a través de la Subsecretaría de Promoción Social y el Ministerio de Salud de la Ciudad.

El Poder Ejecutivo debe garantizar que las personas dadas de alta accedan a lugares donde puedan continuar con su tratamiento de manera ambulatoria. De lo contrario, se encuentran privados de su libertad de manera ilegal. Históricamente el paternalismo institucional vulnera derechos de las personas y no contempla el impacto en la subjetividad que produce el encierro, la ruptura con el ámbito laboral, familiar y barrial.

Prohibición de nuevos hospitales monovalentes

Otro punto central de la ley es queda prohibida la construcción de nuevos hospitales monovalentes y plantea reemplazar los hospitales neuropsiquiátricos por dispositivos de atención vinculados con la comunidad.

Durante largo tiempo, profesionales de la salud, de la justicia, organizaciones de derechos humanos, asociaciones de familiares y usuarios de servicios de salud mental, impulsaron una legislación que fuese capaz de provocar un cambio de paradigma;cambiar viejas prácticas institucionales que atentan contra la dignidad de los usuarios, como asítambién cuestionar el modelo médico hegemónico, dando lugar a un abordaje interdisciplinario basado en una rehabilitación psicosocial.

Según explicita la Ley, durante el transcurso de este año 2020, deberían cerrarse los Hospitales Monovalentes o transformarse en Hospitales Generales. Por no haberse implementado durante estos últimos cuatro años políticas públicas de Salud Mental y por la fuerte resistencia corporativa de los sectores que se verían afectados en sus intereses, claramente esto no será posible en el corto plazo. Corresponderá a los funcionarios actuales llevar adelante las medidas necesarias para el cumplimiento de políticas públicas que permitan la plena aplicación de la ley.

Antecedentes a la Ley de Salud Mental

El informe Vidas Arrasadas: la segregación de las personas en los asilos psiquiátricos argentinos (2008), del Centro de Estudio Legales y Sociales (CELS), previo a la sanción de la Ley, señala que 25.000 personas con padecimiento mental se encuentran internadas, y que más del 80% de estas personas están encerradas hace más de un año. En el Hospital José T. Borda se destaca un promedio de internación de 10 años y 6 meses, en el Hospital Braulio Moyano, un promedio de 9 años y 3 meses y en el Infanto Juvenil C. Tobar García, 4 meses y 3 semanas.

En dicho informe se describe fundamentalmente la situación de las instituciones públicas de salud mental; denuncia detención arbitraria, abusos al interior de las instituciones, muertes que no son investigadas, privación de la libertad en celdas de aislamiento, abusos físicos y sexuales, falta de atención médica, condiciones insalubres de alojamiento, ausencia de rehabilitación, tratamientos inadecuados y sobrepoblación. Además, destaca que las autoridades políticas y administrativas admiten, que entre el 60% y el 90% de las personas internadas, son “pacientes sociales”, es decir, personas en condiciones de alta, pero sin lugar a donde ir.

El Centro de Estudios Legales y Sociales y Mental Disability Rights International visibilizaron las condiciones de vida de las personas internadas, la vulneración de derechos y fundamentalmente el vacío legal respecto a la salud mental.

Los antecedentes demuestran la importancia de la política pública como respuesta a la vulneración de derechos que padecen los usuarios de los servicios de salud mental. Su plena implementación permitirá proteger derechos fundamentales y terminar con una de las deudas de nuestra democracia. Un Estado de Bienestar e inclusivo no puede sostener instituciones manicomiales.

Resistencias a la ley           

Si bien la ley fue aprobada por amplio consenso legislativo y apoyada por organizaciones de la sociedad civil, fue resistida por sectores de la corporación médica. La Asociación de Psiquiatras Argentinos, ha realizado numerosas críticas. Sostienen que debe revisarse la Ley 26.657, y que en ella hay “imprecisiones” y “contrasentidos”. Pero una de las críticas más fuerte se basa en la aplicabilidad de la ley. APSA plantea que lo que se propone es una vertiente “desintitucionalizante” y “deshospitalizante” y que la ley no es más que una suma de buenas voluntades sin especificar su modo de aplicación. Si bien puede haber dificultades en su aplicación, para muchos de nosotros se trata de una ley de avanzada en términos de derechos.

El debate gira en torno a si es necesario, ante una ley de estas características, generar en primer lugar las condiciones de posibilidad, o si la ley por sí misma abre las puertas a que se susciten dichas condiciones.

Sabemos que toda política pública transformadora lleva su tiempo, y es por esta razón que resulta, como mínimo, injusto descalificarla por las dificultades en su cumplimiento.  La sanción del Poder Legislativo asegura que las metas sean satisfactorias con el bienestar de la sociedad. Existe proporcionalidad entre la medida y el fin buscado, es razonable en su objetivo, en los medios, y en los fines. Para su aplicación y cumplimiento es necesaria la articulación entre todos los poderes del Estado y la participación de la sociedad civil. Claramente limita el derecho abusivo y arbitrario de la hegemonía médica y de las prácticas del hospital psiquiátrico; los usuarios del sistema de salud mental poseen autonomía, más derechos y mayores herramientas jurídicas para defenderse de posibles arbitrariedades. El padecimiento mental no podía seguir siendo abordado mediante herramientas del siglo XIX.

Las normas internacionales en materia de Derechos Humanos y las recientes modificaciones en la legislación argentina han avanzado en el reconocimiento y ampliación de derechos a grupos más vulnerados y en especial al colectivo de personas con algún tipo de padecimiento mental. Podemos afirmar que Argentina cuenta con legislación, instituciones y profesionales necesarios para llevar adelante la transformación en salud mental.

Consumos problemáticos

La coyuntura de la que hoy somos protagonistas nos obliga a dar respuesta a las problemáticas de las adicciones en el marco de un Estado presente. En este punto la Ley Nacional de Salud Mental crea condiciones de posibilidad para abordar una problemática compleja como el consumo de drogas ilícitas, aunque con la actual penalización del consumo se sigue criminalizando un hecho cultural y persiguiendo a las personas con mayor vulnerabilidad. Se torna necesario despenalizar el consumo, para poder enfrentar a ésta problemática desde otros ámbitos, incluido el de la Salud, por fuera del marco punitivo de la ley penal.

Teniendo en cuenta que las causas de la problemática de adicciones son múltiples y poseen un entramado complejo, atravesados por un contexto social e histórico determinado, y sabiendo que el conocimiento disponible confirma que la estrategia coercitiva sobre el fenómeno de las drogas es equívoca, debemos darnos un serio debate sobre la despenalización de la tenencia para consumo personal, generando un cambio de paradigma donde el Sistema Sanitario pueda dar respuestas para descartar, por fin, la idea de cárcel como solución.

Si bien sabemos que aún falta un largo recorrido para el cumplimiento total de la ley, podemos decir que se ha marcado un camino y se han generado condiciones de posibilidad para que las personas con padecimiento mental no sufran violaciones a sus derechos humanos. El Estado debe garantizar el derecho a la salud a través de la participación multisectorial, intergubernamental e interdisciplinaria.